深度解析 | 境外视听节目引进、传播管理规定
第2121期文化产业评论
为依法规范境外视听节目的引进和传播，国家广播电视总局起草《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》。并于9月20日发布通知，向社会公众征集意见。《征求意见稿》对于我国境外视听节目管理机构和制度做出了众多创新举措。这篇简析国家广播电视总局《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》，系腾讯研究院高级研究员魏世军的深度思考，供朋友们参考。
作者 | 魏世军（腾讯研究院高级研究员）
来源 | 文化产业评论
编辑 | 邱继贤
正文共5241字 | 预计阅读时间13分钟
9月20日，国家广播电视总局发布通知，将起草的《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。《征求意见稿》由原国家广播电影电视总局2004年发布的部门规章《境外电视节目引进、播出管理规定》（以下简称《原规定》）修订而成，一些内容和制度设计值得关注。
适应网络时代要求，整合视听节目业态
随着网络技术飞速发展和相关应用更新迭代，网络视频已成为重要的网络文化形态。立足形势发展，《征求意见稿》全面整合视听节目业态，对出台实施了14年的《原规定》进行了重大修订完善。
1.扩展名称。由“境外电视节目”扩展为“境外视听节目”，全面涵盖网络视听节目形态；由“播出”扩展为“传播”，体现了由传统广播电视形态的单向输出，向新媒体形态下多维多向信息传递的趋势。
2.扩展适用范围。由“适用于境外电视节目的引进、播出活动”，且是指供电视台播出的电视节目，扩展为“用于广播电视播出机构和网络视听节目服务单位传播的”境外视听节目。
3.扩展具体节目形态。将纪录片和综艺、体育等境外视听节目涵盖其中；将“科学”类节目，扩展为包括科学与技术的“科技”类节目。
4.整合现行有关法规。广电总局对境外引进节目的监管，主要依据《广播电视管理条例》这一重要行政法规，并在实践中形成了以修订前的《原规定》为主干，以一些重要部门规章、规范性文件为补充的管理格局。比如《关于加强引进剧规划工作的通知》（2002年）、《关于加强互联网传播影视剧管理的通知》（2007年）、《电视剧内容管理规定》（2010年发布，2016年修订）、《关于进一步加强和改进境外影视剧引进和播出管理的通知》（2012年）、《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》（2014年）、《关于开展网上境外影视剧相关信息申报登记工作的通知》（2015年）、《关于大力推动广播电视节目自主创新工作的通知》（2016年）等。
特别是，其中有关互联网管理的规范性文件，在《原规定》未修订的情况下，配合2007年发布的《互联网视听节目服务管理规定》，一定程度上弥补了网上境外影视剧传播监管的薄弱环节。因此，《征求意见稿》成为汇集和统领境外视听节目引进、传播管理重要制度的部门规章，升级前述规范性文件层级，将加大监管力度，也将促进相关监管和执法的科学化规范化。后续，需要关注相关部门规章、规范性文件的立改废情况。
适应机构改革趋势，衔接管理机制
“境外电影”，是《征求意见稿》中重点规范的视听节目形态，引进境外电影的审批工作由广电总局直接负责。实践中，在广播电视播出机构和视频网站上传播的境外电影，不论按形态划分，还是从传播渠道看，属于广播电视节目（互联网视听节目）的应有范畴，自然归属广电部门监管。
但由于《征求意见稿》的发布恰逢机构改革，涉及电影、新闻出版业务职能调整。今年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确由中央宣传部承担国家新闻出版广电总局的电影管理职责，对外加挂国家电影局牌子，主要职责包括：管理电影行政事务，指导监管电影制片、发行、放映工作，组织对电影内容进行审查等；中央宣传部统一管理新闻出版工作，承担国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子，主要职责包括：监督管理出版物内容和质量，监督管理印刷业，管理著作权，管理出版物进口等。[1]
而9月11日，中编办公布《国家广播电视总局职能配置、内设机构和人员编制规定》事项公告，明确国家广播电视总局主要职责包括：拟订广播电视、网络视听节目服务管理的政策措施，负责起草广播电视、网络视听节目服务管理的法律法规草案，制定部门规章、行业标准并组织实施和监督检查，负责对各类广播电视机构进行业务指导和行业监管，会同有关部门对网络视听节目服务机构进行管理。监督管理、审查广播电视节目、网络视听节目的内容和质量；负责广播电视节目的进口、收录和管理。[2]
结合广电总局现行规定和《征求意见稿》有关内容，引进境外电影，在实践中存在以下几种情形：
1.用于广播电视播出机构播放的境外电影：须由符合广电总局规定的单位引进，获批《电视剧发行许可证》；
2.专门用于信息网络传播（网络视听节目服务单位传播）的境外电影：须由依法取得广电总局颁发《信息网络传播视听节目许可证》，且许可项目含有“第二类互联网视听节目服务第五项：电影、电视剧、动画片类视听节目的汇集、播出业务”的网站引进。各网站按照广电总局总体规划申报拟引进信息，广电总局在“网上境外影视剧引进信息统一登记平台”发布，各网站按年度引进计划与著作权人签订引进协议并报审，获批《电视剧发行许可证》（注明专用于信息网络传播）；
3.用于信息网络传播的境外电影及其音像制品，如取得《电影片公映许可证》用于影院播放，或取得进口音像制品批准文件用于境内复制、发行，同时或之后又取得信息网络传播权的，这种情况涉及电影片审查并核发公映许可证、音像制品进口等职能，此前均由原国家新闻出版广电总局承担，依照广电总局有关规范性文件，不用按年度引进计划申报即可直接签约购买。[3]
机构改革后，上述两项审批职能将分别由国家电影局、国家新闻出版署承担，将涉及与广电部门批准引进具体流程的衔接操作，可能有待国家电影局、国家新闻出版署具体“三定”方案公布后进一步明确细化。《征求意见稿》第四十条规定“引进用于电影院放映、音像制品出版的境外视听节目，国家另有规定的，从其规定”，适应了机构改革的要求。后续，需重点关注《电影管理条例（修订）》和相关配套措施等系列法规的出台。
坚持固有制度，突出监管重点
《征求意见稿》部分内容属于广电部门传统管理制度的重申性规定，发挥了重要管理效能。
1.不能引进境外时事性新闻节目。该规定是涉及广播电视和网络视听节目服务传输安全的基础性条款。从内容来源看，按照《广播电视管理条例》第十条规定，广播电台、电视台由县、不设区的市以上广电部门设立；国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。
按照《互联网视听节目服务管理规定》第十七条第一款规定，互联网视听节目服务单位播出时政类视听新闻节目，应当是地（市）级以上广播电台、电视台制作、播出的节目和中央新闻单位网站登载的时政类视听新闻节目。
《广播电视节目制作经营管理规定》第二十一条第二款规定，广播电视时政新闻及同类专题、专栏等节目只能由广播电视播出机构制作，其他已取得《广播电视节目制作经营许可证》的机构不得制作时政新闻及同类专题、专栏等广播电视节目。
从行业准入情况看，广播电视播出、传输、制作、经营，投资新闻机构（包括但不限于通讯社），投资互联网新闻信息服务、网络视听节目服务等业务，历来就被纳入我国发布的“外商投资准入特别管理措施（负面清单）”中，明确禁止外商投资。
2.引进境外视听节目的许可制度。《征求意见稿》规定“国家对引进境外视听节目实行许可制度”，主要源于《广播电视管理条例》第三十九条第一款明确规定，用于广播电台、电视台播放的境外电影、电视剧，必须经广电部门审查批准。用于广播电台、电视台播放的境外其他广播电视节目，必须经广电部门或者其授权的机构审查批准。另外，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第304项，明确了广电部门“信息网络传播视听节目许可证核发”职权。
3.境外视听节目引进播出数量、比例等管理规定。对文化行业的总量、结构、布局等进行调控规划，是我国文化主管部门从传统媒体管理开始沿用至今的监管方式，现行《广播电视管理条例》乃至《出版管理条例》《音像制品管理条例》等基础性行政法规中均有明文规定，如《广播电视管理条例》第三十二条规定的提高节目质量，“增加国产优秀节目数量”。有关配套法规中也有所体现，如《互联网视听节目服务管理规定》第八条规定，从事互联网视听节目服务应当具备的条件之一，即符合广电部门确定的互联网视听节目服务总体规划、布局和业务指导目录。
《征求意见稿》中还规定了对引进境外视听节目“题材和产地”上的调控和规划，应该是出于对推进广播电视节目自主创新，鼓励文艺原创能力的考虑；并针对大量引进带来模式单一、版权费用不断攀升等弊病，如此前部分综艺节目方面的问题。[4]另外，《广播电视管理条例》第四十条对视听节目播出比例进行了授权规定，即播放境外播电视节目的时间与广播电视节目总播放时间的比例，由广电总局规定。
4.有关播出管理制度。《征求意见稿》还对《广播电视管理条例》中一些播出管理制度进行了规定，主要是对播出节目内容“播前审查，重播重审”，以及特殊情况下广电部门可“作出停止播出、更换特定节目或者指定转播特定节目的决定”等。
部分需要论证完善的内容
对《征求意见稿》中的部分规定，有必要立足网络行业实际需要进行论证完善，便于更好地处理行业发展与监管效能的关系。
1.节目审核权限与时限问题。《征求意见稿》第十条规定广电总局负责审批：境外电影、电视剧、动画片；重大题材或者涉及国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的境外纪录片和其他视听节目；以卫星传送或直播等方式引进境外视听节目；中央和国务院直属单位及其所属网络视听节目服务单位、中央单位依法开办的有线数字付费频道引进境外视听节目。可能主要出于上述节目受众广泛、内容安全需求更高、便于审批层级对应等考虑。
按照规定，引进单位提交省级广电部门出具“初核意见”后报广电总局，广电总局需在规定时限内作出行政许可决定。由于此类节目数量不小，审核压力大，建议充分发挥省级广电部门属地管理便利，明确其“初核”为实质性内容审核权限，并探索不断提高省级广电部门“初核”在审批全流程中的比重，尽可能盘活行政资源，提高行政效率。另外，还可考虑逐步实行节目分类管理，对内容管控压力较小的节目形态，实行备案管理。
2.有关网络视听节目直播服务的规定。依据《征求意见稿》第二十一条第二款规定，除广播电视播出机构能直播境外视听节目外，其他符合直播资质的网络视听节目服务单位，只能对广播电视播出机构以直播方式引进的境外视听节目进行同步转播。该规定涉及有关网络视听节目直播服务的问题，近些年来原国家新闻出版广电总局已出台相关规范性文件。如2016年9月印发《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》，重申开展网络视听节目直播服务应具有相应资质：一是通过互联网对重大政治、军事、经济、社会、文化、体育等活动、事件的实况进行视音频直播，应持有《信息网络传播视听节目许可证》且许可项目为第一类互联网视听节目服务第五项；二是通过互联网对一般社会团体文化活动、体育赛事等组织活动的实况进行视音频直播，应持有《许可证》且许可项目为第二类互联网视听节目服务第七项。[5]
在最新的《互联网视听节目服务业务分类目录（试行）（2017年）》中，第一类第五项为重大政治、军事、经济、社会、文化、体育等活动、事件的实况视音频直播服务，属广播电台、电视台形态，特指电视台和经批准的中央重点新闻网站，并不包含一般视频网站；第二类第七项为一般社会团体文化活动、体育赛事等组织活动的实况视音频直播服务，但并未明确是否当然包含相应境外节目的直播。
但2017年8月，原国家新闻出版广电总局网络司印发《关于做好网络视听节目直播服务备案工作的通知》，明确规定“具有相应资质的持证机构涉及对境外机构举办的活动或其他涉外活动的直播，应当提前征得省级及以上新闻出版广电行政部门同意，并在‘网络视听节目直播服务备案’中注明。”[6]
由于《征求意见稿》第二十七条规定了，直播境外视听节目时，应具备必要的延时等技术手段和应急处置措施，加强节目监听监看，对违规内容有处置和报告义务，以及第二十四条规定境外视听节目播出单位为广电部门设立的节目监控体系“提供必要的信号接入条件”等条款，在当前我国《网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等法律法规已构建起网络信息内容安全基础性框架的情况下，建议在加强事前直播报备、事中监测监控和积极处置、事后严格信用管理等前提下，考虑对网络视听节目服务单位放开一般性境外视听节目的直播权限。
注释：
[1]《中共中央印发<深化党和国家机构改革方案>》,求是网2018年3月21日，http://www.qstheory.cn/2018-03/21/c_1122571497.htm，2018年9月23日访问。
[2]《中编办公布国家广播电视总局“三定”方案！》，搜狐网2018年9月12日， http://www.sohu.com/a/253306139_613537，2018年9月23日访问。
[3]《国家新闻出版广电总局关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》，国家新闻出版广电总局官网2014年9月2日，http://dy.chinasarft.gov.cn/html/www/article/2014/01493bffdb6528a0402881a7470edaf0.html，2018年9月23日访问。
[4]《广电总局叫停“天价”引进版权行为 明确920时段编排》，齐鲁财富网2016年6月18日， http://www.qlmoney.com/content/20160618-191421.html，2018年9月23日访问。
[5]《新闻出版广电总局重申：开展网络视听节目直播服务应符合现行管理规定》，中共中央网络安全和信息化领导小组办公室官网2016年9月10日，http://www.cac.gov.cn/2016-09/10/c_1119543752.htm，2018年9月24日访问。
[6]《广电总局下发通知 网络视听直播节目需登记备案》，搜狐网2017年8月29日，http://www.sohu.com/a/168184946_169428，2018年9月24日访问。
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